共和八年，当国家实现统一后，摆在新内阁面前的就是与列强签定的诸多不平等条约，废除不平等条约是新内阁的首务，不平等条约是否能够废除直接关系到国家的尊严与利益，更关系到新内阁的威望。但废除不平等条约从何着手，复兴党内激进派希望一劳永逸用武力收复租界、以及租借地，同时废除全部不平等条约。而稳健派和外交部则认为应通过外交努力，逐步收回国家权益。司马理智的支持了外交部的意见，通过谈判解决问题。
三年来外交努力虽进展不大，但仍取得成效，像收回租界巡捕权、关税保管权以及收回汉口租界，诸如此类的进展鼓舞了外交部 “修约外交”的信心。中外所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中至关重要而足制中国命脉者，为协定关税和领事裁判权。因而，共和政府首先就关税自主展开交涉，同样关税自主谈判亦为最困难的谈判。
鸦片战争后，中国失去关税自主权，但海关行政仍由中国管理。1853年9月上海小刀会起义，占领上海县城，迁设租界外滩的江海关被群众捣毁。1854年夏，英领事阿礼国提出一个中外合组海关的方案，两江总督怡良派苏淞道台吴健彰于6月29日和英、美、法三国驻沪领事会达成一致，规定:三国领事各提名一人，由中国任命为税务监督与中国共同管理江海关的征税事宜。
1858年清政府与英、美、法签订的《通商章程善后条款》对这一办法作了修改： “任凭总理大臣邀请英人帮办税务，毋庸英官指荐干预”，并 “各口划一办理”。1859年江海关英籍税务监督李泰国被委派为总税务司长，负责募用外国人在各口岸任税务司。从此，外籍税务司管理中国海关便成为制度。1861年起，广州副税务司英人赫德任总税务司（初为代理），一直管理中国海关近半个世纪。
终清一代，海关管理征税，税款的保管则由清政府任命的海关监督掌握。辛亥革命爆发后，总税务司伙同北京外交团把海关税款分存于汇丰、德华、道胜三家外国银行的总税务司帐户。从此，税款保管权也落入外国人手中，甚至连偿债、赔款、剩下的关余，中国政府也无权动用。
关税直接关乎政府财政收入，也是民族工商业和国内市场健全发展、消除外贸逆差的有力保障。中国自晚清就丧失了关税自主权，被迫接受列强强加的 “协定关税”，根据 “协定关税”，中国对进口货物只能征收税收，不得加税。
对于后进国家来说，关税是保护幼小的民族工业、抵制外货倾销的有力手段。中国自鸦片战争后便丧失了关税自主权，以5％的协定关税成为世界上最低的进口税率国。这种值百抽五的协定关税税率，是世界上最罕见的低税率，对于列强国家向中国廉价倾销商品和掠夺工业生产原料，提供了极为有利的条件，从而严重破坏了中国的民族市场，摧残了中国工商业的发展，同时大大削弱了中国政府的财政收入。
也正因如此，自共和八年起，当国内趋于稳定后，便力图通过外交努力实现 “关税自主”，以本国的财政、经济和文化需要，自行以法律制定国家关税税制，不受他国扯肘和牵制。自共和九年起，由外交部发起的 “关税特别会议”每三个月举行一次，其目的就是收回关税自主权。
但三年来的努力，所收回的仅仅只是税款保管权，各国均拒绝交还中国关权，控制中国关权，是一个打击中国实业发展最力的武器。其中犹以日本为最。为了补偿关税损失以及保护国内实业，政府只能通过对进口商征收 “进口商品附加税”的临时举措确保关税收入，同时达到保护国内实业的目的。但这只是临时举措，最根本解决之道还在于收回关税自主权。
共和八年后中国对美国的投资者和银行家来说是一个宝库，三年来他们不断把资金投到中国欣欣向荣的工业。而中国政府和民间资本则在三年来增加了对南方各省的投资，到共和十年，美国在中国外国投资总额中已经占到百分之五十五，涉及到从造船到纺织等诸多轻重工业，仅在共和十年，美国资本界在华直接投资即高达三亿美元。
而几年来，美国报界始终对传奇般的中国市场大肆宣传。到共和十年，美国对华出口额占百分之十六，而且这个数字每天都在增加。中国南方钢铁厂需要美国废铁、整个中国都需要美国石油，甚至于中国成了美国海外第三大主顾。
“我所到之处，都听到这样的意见：我们两国终于垮越太平洋天堑互相了解，认识到靠友谊建立的团结比纸上条约建立的团结更加牢固。”前驻华公使保罗芮恩施在回忆录中写道。因为日本的威胁，共同利益促使中美两国越走越近。对于美国而言，美国的资本界需要中国的庞大市场。美国仍然是享有诸多特权的列强之一，为突破各国在关税自主权上的坚持，美国无疑是最佳突破口，而且美国对归还中国 “关税自主权”有着积极态度。
“顾总长，在原则上，我国政府对于贵国提出的关税自主请求，从来都是持支持态度，
但希望顾总长注意到一点，一旦贵国收回关税自主权后，是否会单独给某一国以贸易最惠国待遇，比如日本。目前贵国正在与日本进行会谈，以开创两国关系新纪元，在贵国收回关税自主权后，是否会给予日本最惠国待遇来提升两国关系。”
作为芮恩施的继任者，柯兰在来华出任大使前，即获知国内对于目前控制中国的新政权提出的关税自主权抱以积极态度，而这一态度的根本则是出于加强中国以稳定远东国际秩序的传统信念，通过有步骤 “加强中国现政权”的方针，对日本谋求在华独占利益有所阻拦和遏制。但另一方面，中国派出特使访问日本，同时日本新内阁表示出愿与中国调整关系的态度，却使得国内对中国提出的 “关税自主”以及修订新约发生分歧，根本原因在于担心中国与日本合作，使美国在亚洲利益遭到沉重打击。
“柯兰公使，修正与日本的紧张关系，是我国出于避免两国战争的考虑，至于最惠国待遇，至少在未来十至十五年内，我国并无任何打算将其授予某一国。尽管我国与贵国一般推崇自由贸易，但自由贸易的前提在于保护我国本就脆弱不堪的工业经济，同时如果我国在未来计划授予他国贸易最惠国待遇的话，美国将是我国优先考虑国家，毕竟美国现在是中国最大的贸易伙伴，对于这一点，我想我们的可以签定相关条约。”