长期以来，中国一直以白银为货币，所用银两由民间自由铸造，重量、成色以及与其它货币的换算比率都没有统一规定。到1927年，全国以银两计算的货币单位共达170种之多。国民政府想要垄断金融，就必须统一货币发行权，而要实行货币的统一发行，首先就要实行废两改元。

共和六年九月，西北储备银行行长周作民和财政部总长陈锦涛分别到上海、天津召集银钱业代表讨论废两改元问题。研究会上，外商银行和部分钱业代表担心废两改元后，可能出现滥铸银元、滥发纸币或者银元供不应求等情况。对此中行以及西北储备银行声明对发行纸币的准备金实行公开检查，决不滥发纸币，纸币发行受到钱界监管。而且中行等四大银行以及西北储备银行库存银元丰富，能够满足市面需求，打消了部分代表所存疑虑，尤其是西北储备银行银库内超过三亿元的库存银元给予人们极大信心。

共和六年十月六日，在西北储备银行承担国债发行的基础上由西北地方政府提出，经北方政府和山东、奉天、吉林、黑龙江、河南、直隶、浙江、江苏、湖北、江西、绥远、察哈尔、热河十三省督军以及其它各省代表共同签定《废两改元协定》。同天，共和政府财政部对外发布《废两改元令》，规定所有公私款项收付、契约票据及一切交易、一律改用银币，不得再用银两，原定以银两收付者，在上海应以银两7钱1分5厘折合银币元的标准以银币收付。

三天后，财政部又发布《银本位币铸造条例》，规定银本位币定名为元，重量为266971克，成色为银88、铜12，即含纯银23493448克，重量之公差不得逾万分之三，成色公差不得超过千分之三，银本位币的铸造权专属中央造币厂、西北储备银行造币厂。废两改元后，银元铸造量供应不足时，为缓和金融恐慌，中行曾几次购进西北有色金属集团生产的白银大条交造币厂加铸银元，以稳定市面。尽管这一次币制改革实际上在北方政府和西北的影响下几乎是强制推行，但废两改元在中国货币史上是一大进步，银币统一，促进了国内资本主义商品经济的发展。

在历史上废两改元时存在一些遗留问题，比如银辅币尚待统一之类的问题，在这次废两改元中得以消除，西北制币厂使用银带制元的新技术，使得小额银辅币制做时过高的火耗得以消除，但是铸币用的白银供应及其价格涨落仍被列强所左右，所以必须实行新一轮的货币改革，推行健全的银行纸币制度，无论是西北储备银行或是中国银行、交通银行财政部都在酝酿着此事。

“三行互相参股、推行币制改革，废除银本位、发行法定纸币。”司马看到西北银行给出的纸币推行方案内容，不禁有些失神。如果这个方案能够得到北方政府的批准实行，那么西北储备银行将会和中国银行、交通银行一起成为中国的法定中央银行，具有法定纸币发行权，而不仅仅只是先前的性质。早在两年前，北方政府就曾明令交通银行、中国银行同具中央银行性质，而在去年西北储备银行同交通银行、中国银行共同取得了国债发行权后，储备银行造币厂取得银元铸造权后，实际上已经取得了与两行相等的中央银行性质，而西北储备银行拥有巨额资金储备又是两行难及的。

“主任，目前我们西北储备银行已经和中行、交行进行协商，他们均表示同意这个方案。现在西北储备银行、中行、交行发行的纸币量已经占到国内纸币流通量的六成以上，而西储币现在在国内流通日广，推行纸币发行时机已经成熟。而目前国际银价日涨，金银比价为1比1984，相较于三年前的1比3737，三年来银价已上涨近一倍，在未来几年内仍有进一步上升空间。而我们应抓住这一时机，实施白银国有，发行法定纸币，在未来确保固定的有利汇率。去年通过实行的 “废两改元”在很大程度上统一了货币，为法币改革奠定了基础、铺平了道路。”周作民看着有些失神的司马便开口说道。现在西北储备银行拿出法定纸币的发行方案实际上是在李历清提出方案基础上进行完善、改进版本。

两大行之所以同意接受西北提出的方案，就是看中了其中的实利，三行共同取得中国唯一法定货币发行权，将使得三行拥有远超过目前所谓的中央银行性质，尤其是对于中国银行、交通银行而言，更迫切需要真正意义法定纸币发行权，而不是目前需要巨额白银储备金的兑换券发行权。

交通、中国两行作为国控银行，多年来财政部借调了两行大量白银储备金，造成两行巨额亏空，直接影响了两行银币信用，两行纸币币值仅只及面值的7成左右，而这正是两行目前急需摆脱的困境。而摆脱这种困境唯一最便捷的途径，就是取得无需白银储备金作为基础的法定纸币发行权，而收归国有的白银就是发行法定纸币的准备金，困扰两行的问题也迎刃而解。

“主任，按照目前金银汇价，一美元等于298518592克纯银，目前我国银元兑美元的汇价是1比127，而现在国际银价仍呈上升趋势，按照目前地涨势，我们有理由相信在未来两年内，国际银价将会上升

到1871年水平，也就是1比15左右，届时我国银元兑换美元的汇率将会升至1比1左右的汇率。

而且最重要地一点是，未来几年的高银价，带来的有利汇价，可以起到稳定未来我国货币汇价的作用。几年持续高银价足够我们完成本位转型实行纸币信用本位制，最终将汇价稳定在有利于我们经济的1比1左右，而不会像现在这样被国际金银投机商左右。我国实行银本位制，但中国自己并不出产白银，因此，我们不能左右世界银价走势。

相反，中国银价主要随世界白银市场价格波动而沉浮，但是现在银价走势完全受伦敦大条银价走势影响，银价涨跌是个国际性问题，我们并不能左右其间，所以我们要利用现在银价上涨、汇价上扬、物价腾高之机，实现从实银向纸币的转变。以发行纸币、白银国有为前提，限制国内白银流通，以扭转国际银价涨跌对我国的影响，尤其是列强在我国进行的白银投机对我国经济造成的损害，只要我们还实行实物银本位，那么咱们中国就随时可能成为列强们弥补损失的抽血机。”

作为一个金融银行家周作民自己也曾参加过多次白银投机买卖，甚至于入主西北储备银行后也曾投机过国际白银市场，当然也从中获利颇丰，对于控制银价的英美诸国而言，无论银价是涨是跌都会给银本位国家带来极大损害，只不过现在完全被战时物价掩饰了而已，可是仗不可能永远打下去。

“嗯！……维新，就照这个方案做吧！需要我这边做些什么，只要你们那有需要，无论是西北还是我都全力配合你们的工作，从京城那边传来的消息看，国会对废除银元、推行纸币争议很大。”司马根本没做任何犹豫就同意了周作民提出的方案，推行纸币一直都是司马金融经济政策中重要的一项内容，但是对在全国推行单一法定纸币的阻力，从之前的议会提案遭到的反对中就可以看出一二。

其实早在西北初创时期司马就拒绝了银元在西北的流通，工人当时使用的是代用券，如果他们到外地时才会到银行换成银元。后来控制三特别区后，更是进一步从法律上限制了银元在省内的流通，所作的这一切无非是为了保障西北的经济利益，历史上十多年后银元外流的教训让司马不得不提前做准备。